華夏時(shí)報(bào)（www.chinatimes.net.cn）記者 馬維輝 北京報(bào)道
中國(guó)政法大學(xué)教授王燦發(fā)注意到，自從2015年“史上最嚴(yán)”新環(huán)保法實(shí)施以來，執(zhí)法環(huán)境處罰已經(jīng)上了一個(gè)新臺(tái)階。將推
“以前未批先建的用處項(xiàng)目只要補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)就行，現(xiàn)在則要停止建設(shè)、罰多罰少罰計(jì)恢復(fù)原狀，不再環(huán)境罰款也是個(gè)人廣使動(dòng)不動(dòng)就要幾十萬(wàn)元。這對(duì)企業(yè)影響很大，說算算器一不小心就會(huì)遭受‘滅頂之災(zāi)’。環(huán)境”他說。執(zhí)法
同時(shí)，將推對(duì)于環(huán)境執(zhí)法人員來說，擔(dān)子和壓力也越來越重。罰得過嚴(yán)了企業(yè)受不了，但如果該罰的沒罰，執(zhí)法人員自己也要面臨被追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。
如何保護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益，提高環(huán)境處罰的精準(zhǔn)性？近日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》），進(jìn)一步規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的行使，提升執(zhí)法的公正性和精準(zhǔn)性。
未來，環(huán)境部還鼓勵(lì)有條件的地方生態(tài)環(huán)境部門開發(fā)“電子化自由裁量系統(tǒng)”，為規(guī)范、高效行使自由裁量權(quán)提供幫助。
“企業(yè)最擔(dān)心的是執(zhí)法不公”
早在2009年，原環(huán)保部就印發(fā)過《規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見》（環(huán)發(fā)〔2009〕24號(hào)）等文件，指導(dǎo)地方環(huán)保部門制定了一些規(guī)范自由裁量權(quán)的規(guī)定，這些可以說是規(guī)范環(huán)境處罰自由裁量權(quán)的“1.0版本”。
不過，隨著新環(huán)保法實(shí)施，大氣污染防治法、水污染防治法等多部法律修訂或出臺(tái)，環(huán)境執(zhí)法的手段更豐富了，增加了按日計(jì)罰、查封扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等新措施。環(huán)境罰款的處罰數(shù)額也大幅提高，導(dǎo)致行政處罰的自由裁量權(quán)隨之?dāng)U大。
“環(huán)境罰款的數(shù)額幅度很大，有的從10萬(wàn)到100萬(wàn)不等，這也意味著環(huán)境執(zhí)法人員的權(quán)力增大，自由裁量權(quán)很大。”中國(guó)人民大學(xué)教授李艷芳表示。
王燦發(fā)表示，企業(yè)最擔(dān)心的其實(shí)不是嚴(yán)格執(zhí)法，而是執(zhí)法不公。同樣的情況，這個(gè)罰了那個(gè)不罰，這個(gè)罰得輕那個(gè)罰得重，本地罰得輕外地罰得重，使得營(yíng)商環(huán)境不公平，企業(yè)的成本不一樣，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力也不一樣。
此外，也不排除個(gè)別環(huán)境執(zhí)法人員利用手中權(quán)力，借機(jī)向企業(yè)進(jìn)行權(quán)力尋租。如果企業(yè)不給其好處，就濫用處罰手段，對(duì)企業(yè)進(jìn)行“報(bào)復(fù)”。
同時(shí)，執(zhí)法人員自由裁量權(quán)過大，還會(huì)造成一定的“人情案”空間。中國(guó)屬于人情社會(huì)，基層執(zhí)法人員有時(shí)要面對(duì)“說情”的問題。減少自由裁量權(quán)空間，也就縮小了“人情案”空間，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。
過去，由于地區(qū)差異和對(duì)法律條款的認(rèn)識(shí)理解程度不同，各地在自由裁量權(quán)的規(guī)范上也存在較大差異。例如，江蘇南京、甘肅、青海西寧、重慶渝北等地開發(fā)了電子化的行政處罰自由裁量系統(tǒng)，用系統(tǒng)裁量代替人工裁量，但全國(guó)大部分地區(qū)采用的仍然是較為簡(jiǎn)單的紙質(zhì)表格形式。
在此背景下，從2018年初開始，原環(huán)保部就著手起草《意見》。先是收集、研究地方經(jīng)驗(yàn)做法，形成初稿；然后廣泛征求意見，充分聽取各地方、各部門和專家的建議。經(jīng)過反復(fù)修改完善，最后經(jīng)部長(zhǎng)專題會(huì)、部常務(wù)會(huì)審議通過。
近日，《意見》正式印發(fā)實(shí)施，通過指導(dǎo)和督促地方生態(tài)環(huán)境部門進(jìn)一步規(guī)范行使行政處罰自由裁量權(quán)，既可以防范行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)、提高執(zhí)法效能，又可以保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益、營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。
“行政處罰自由裁量計(jì)算器”
據(jù)了解，《意見》分為正文和附件兩個(gè)部分，主要包括原則和制度、總體要求、程序等六個(gè)方面的內(nèi)容。
例如，《意見》規(guī)定，兩年內(nèi)因同類環(huán)境違法行為被處罰3次（含3次）以上的，在案件查處中對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行威脅、辱罵、毆打、恐嚇或者打擊報(bào)復(fù)的，可以從重處罰；主動(dòng)消除或者減輕環(huán)境違法行為危害后果的，配合生態(tài)環(huán)境部門查處環(huán)境違法行為有立功表現(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰；違法行為未造成環(huán)境污染后果，且企業(yè)自行實(shí)施關(guān)停或者實(shí)施停止建設(shè)、停止生產(chǎn)等措施的，則可以免于處罰。
“在《意見》制定過程中，不少地方生態(tài)環(huán)境部門反映，對(duì)于不予行政處罰的規(guī)定，由于擔(dān)心沒有具體依據(jù)，為規(guī)避履職風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)踐中往往想用但不敢用，希望能在國(guó)家層面規(guī)定幾種具體適用情形。《意見》積極回應(yīng)了地方生態(tài)環(huán)境部門的需求，嘗試性地列舉了幾種‘可以免予處罰’的情形，供各地參考。”環(huán)境部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。
由于地區(qū)差異，行政處罰裁量尺度難以實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一。為了最大限度地實(shí)現(xiàn)同一地區(qū)量罰一致，《意見》規(guī)定，省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)制定本地區(qū)的環(huán)境行政處罰自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)，下級(jí)生態(tài)環(huán)境部門則可以直接使用省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門制定的自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)，同時(shí)鼓勵(lì)有條件的設(shè)區(qū)的市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門對(duì)其進(jìn)一步細(xì)化和量化。
在時(shí)限上，環(huán)境部要求省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)在今年9月底前制定完成本地區(qū)環(huán)境行政處罰自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)。制定完成后，還要編制配套的解讀材料，進(jìn)行普法宣傳和解讀；通過行政處罰案卷抽查、督辦案件審查等方式，加強(qiáng)對(duì)下級(jí)部門的監(jiān)督和指導(dǎo)；同時(shí)建立動(dòng)態(tài)更新機(jī)制，及時(shí)對(duì)已制定的裁量規(guī)則和基準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)充和完善。
過去，一些地方已經(jīng)開發(fā)了電子化的自由裁量系統(tǒng)，來輔助裁量，并取得了良好的效果。因此，《意見》鼓勵(lì)有條件的生態(tài)環(huán)境部門運(yùn)用信息化手段，開發(fā)運(yùn)用電子化的自由裁量系統(tǒng)，為規(guī)范、高效行使自由裁量權(quán)提供幫助。
“用系統(tǒng)裁量代替人工裁量，能夠切實(shí)減輕案件審查人員的工作負(fù)擔(dān)，提高工作效率。”環(huán)境部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“同時(shí)，裁量過程的電子化、系統(tǒng)化，也能夠進(jìn)一步規(guī)范裁量工作流程，加強(qiáng)對(duì)裁量過程的監(jiān)督，降低執(zhí)法廉政風(fēng)險(xiǎn)。”
同時(shí)，環(huán)境部將在全國(guó)環(huán)境行政處罰管理系統(tǒng)中設(shè)置“行政處罰自由裁量計(jì)算器”功能，供各地參考使用。
《華夏時(shí)報(bào)》記者現(xiàn)場(chǎng)采訪看到，該“行政處罰自由裁量計(jì)算器”有很多設(shè)計(jì)好的選項(xiàng)，只要根據(jù)實(shí)際情況填入相應(yīng)的內(nèi)容，就能自動(dòng)計(jì)算出處罰的結(jié)果。
為了增強(qiáng)適用自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)的統(tǒng)一性，《意見》還規(guī)定，有條件的省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)建立省級(jí)環(huán)境行政處罰管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一平臺(tái)、統(tǒng)一系統(tǒng)、統(tǒng)一裁量，并與國(guó)家建立的環(huán)境行政處罰管理系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)。
責(zé)任編輯：徐蕓茜 主編：陳巖鵬
